- 中国与世界银行：贷款项目社会创新机制研究
- 沈忻昕
- 7710字
- 2025-03-01 08:34:16
第一章 中国世界银行贷款项目的基本内涵
第一次和第二次世界大战后，各国历经动荡和经济衰退，都希望能够建立一个新型全球金融体系，稳定汇率促进和平。1944年7月1日，包括中国在内的44个国家代表聚集在美国新罕布什尔州的布雷顿森林小镇华盛顿山酒店，召开了影响全球金融体系的重要会议“布雷顿森林会议”。会议历时22天，参加会议的各个国家同意建立一个国际货币制度，决定成立两个新机构：国际货币基金组织（IMF）和国际复兴开发银行（IBRD）——后者也被称为世界银行。会议通过了美国的提案《国际货币基金协定》，并由新成立的国际货币基金组织及其辅助机构国际复兴开发银行（世界银行）来加以管理。[1]
一、世界银行
世界银行是世界银行集团的简称，国际复兴开发银行的通称；也是联合国的一个专门机构。世界银行成立于1945年12月27日，1946年6月开始营业运作，由国际复兴开发银行（IBRD）、国际开发协会（IDA）、国际金融公司（IFC）、多边投资担保机构（MIGA）和国际投资争端解决中心（ICSID）等五个成员机构组成。世界银行集团有189个成员国，员工来自170多个国家和地区，在130多个地方设有办事处。世界银行集团是一个独特的全球性合作伙伴，作为面向发展中国家的世界最大的资金和知识来源，所属五家机构共同致力于寻求在发展中国家减少贫困和建立共享繁荣的可持续。
（一）组织机构
世界银行就像一个合作社，由189个成员国构成。这些成员国或股东国的集体代表为理事会，所有理事是世界银行的最终决策者。理事一般为成员国的财政部长或发展部长，他们每年在世界银行集团和国际货币基金组织理事会年会期间集中一次。理事会把具体职责委任给25名执行董事，在世界银行总部办公。世界银行5个最大的股东国均委派一名执行董事，其他成员国则由20名当选者为执行董事代表。世界银行集团行长主持执行董事会会议，并负责世界银行的总体管理工作。行长由执行董事会选出，任期为5年，可连任。执行董事构成了世界银行执行董事会。通常，他们每周至少开两次会，对世界银行业务进行监督，其职责还包括审批贷款和赠款、新政策、管理预算、国别援助战略以及借款和财务决策。世界银行在行长、高层管理人员以及主管全球发展实践、跨部门解决方案、各地区和职能机构副行长的领导和指导下开展日常工作。[2]
世界银行集团是全球发展中国家资金与知识的最大来源之一，它包括五个共同致力于减少贫困、推动共享繁荣和促进可持续增长与发展的机构：[3]
1. 国际复兴开发银行（International Bank of Reconstruc tion and Development，IBRD）
【成立】 于1944年7月1日与国际货币基金组织同时成立，1946年开始运作，1947年11月15日起成为联合国专门机构。是世界银行集团下属五个机构之一。
【宗旨】 通过向中等收入国家和信用好的贫困国家提供贷款和分析咨询服务，促进公平和可持续的发展，创造就业，减少贫困，应对全球和区域性问题。
【成员】 目前包括189个成员国。
【负责人】 戴维·马尔帕斯（David Malpass），美国人，2019年4月上任，任期5年。2016年1月，世界银行宣布任命时任中国财政部国际财金合作司司长杨少林担任世界银行首任常务副行长兼首席行政官。
【总部】 美国华盛顿。网址：http://www.worldbank.org。
【组织结构】 理事会是最高权力机构，执行董事会负责处理日常业务。
【主要活动】 与国际货币基金组织每年联合召开一次春季会议和一次年会。春季会议和年会期间还召开发展委员会会议。
【股本和资金来源】 所需借贷资金主要从国际资本市场筹措。
2. 国际开发协会（International Development Associa tion，IDA）
【成立】 于1960年成立，是世界银行集团下属五个机构之一。
【宗旨】 通过向世界上最贫困国家提供无息贷款和赠款，促进其经济发展，减少不平等现象，提高人民生活水平。
【成员】 目前包括173个成员国。
【负责人】 戴维·马尔帕斯（David Malpass），美国人，2019年4月上任，任期5年。
【总部】 美国华盛顿。网址：http://ida.worldbank.org。
【组织结构】 理事会是最高决策机构，执行董事会负责处理日常业务。
【主要活动】 同国际复兴开发银行每年同期举行一次春季会议和一次年会。
3. 国际金融公司（International Finance Corporation，IFC）：提供贷款、股权投资和咨询服务，以刺激私营部门对发展中国家投资。[4]
【成立】 于1956年成立，是世界银行集团下属五个机构之一。
【宗旨】 帮助和促进发展中国家私营部门发展。
【成员】 目前包括185个成员国。
【负责人】 戴维·马尔帕斯（David Malpass），美国人，2019年4月上任，任期5年。
【总部】 美国华盛顿。网址：http://www.ifc.org。
【组织结构】 理事会是最高权力机构，执行董事会负责处理日常业务。
【主要活动】 同国际复兴开发银行每年同期举行一次春季会议和一次年会。
4. 多边投资担保机构（Multilateral Investment Guarantee Agency，MIGA）：向投资者和贷款机构提供政治风险保险和信用增级，以促进新兴经济体的外国直接投资。
【成立】 于1956年成立，是世界银行集团下属五个机构之一。
【宗旨】 向外国私人投资者提供政治风险担保，包括征收风险、货币转移限制、违约、战争和内乱风险担保，并向成员国政府提供投资促进服务，加强成员国吸引外资的能力，从而推动外商直接投资流入发展中国家。
【成员】 目前包括182个成员国。
【总部】 美国华盛顿。https://www.miga.org。
【组织结构】 机构设置理事会、董事会、总裁和职员，以履行机构所确定的职责。
5. 国际投资争端解决中心（International Centre for Set tlement of Investment Disputes，ICSID）：对投资纠纷提供国际调解和仲裁。
【成立】 于1966年成立，是世界银行集团下属五个机构之一。
【宗旨】 国际投资争端解决中心的宗旨和任务是：制定调解或仲裁投资争端规则，受理调解或仲裁投资纠纷的请求，处理投资争端等问题，为解决会员国和外国投资者之间争端提供便利，促进投资者与东道国之间的互相信任，从而鼓励国际私人资本向发展中国家流动。该中心解决争端的程序分为调停和仲裁两种。
【成员】 目前包括163个成员国。其成员包括世界银行成员国和其他被邀请国。
【总部】 美国华盛顿。网址：https://icsid.worldbank.org/en/。
【组织结构】 理事会，为最高权力机构，由各成员国派1名代表组成，每年举行一次会议，世界银行行长为理事会主席；秘书处，由秘书长负责，处理日常事务。
（二）主要业务
世界银行的主要业务活动是对发展中国家提供长期贷款，即对成员国政府或经政府担保的私人企业提供贷款和技术援助，支持对教育、卫生、公共管理、基础设施、金融和私营部门发展、农业以及环境和自然资源管理等诸多领域的投资。[5]部分世界银行项目由政府、其他多边机构、商业银行、出口信贷机构和私营部门投资者联合融资。世界银行也通过与双边和多边捐助机构合作建立的信托基金提供或调动资金。
从贷款性质上看，世界银行贷款共有三种：投资贷款（IPF）、发展政策贷款（DPL）和结果导向型贷款（ROL）。投资贷款资助众多部门经济与社会发展项目建设所需的货物设备、土建工程和咨询服务，其执行期一般为5到10年。这是世界银行资助的主流贷款模式。发展政策贷款通过向借款国提供非指定用途的一般性预算支持和加速支付型外部资金，促进政策与制度改革，其执行期一般为1到3年。发展政策贷款原限制在为贸易政策和农业改革等宏观经济政策改革提供支持。[6]近年来世界银行又开发出结果导向型的贷款模式（ROL），其主要特点是注重结果导向，每个项目有清晰完整的结果指标体系。这类贷款仅限于中低风险项目，依赖于借款国的环境和社会体系对项目的环境和社会影响进行管理。
除资金帮助外，世界银行还在所有的经济发展方面提供咨询服务和技术协助。世界银行的经济和部门工作（Economic and Sector Work，ESW）是为了全面了解借款国的发展问题、对外融资的需要和外部资金的可得性以及对发展战略和捐款方的援助活动进行评估提供分析框架，它因而可以向借款国提供政策和公共支出咨询。另外，经济和部门工作的一个重要目标是事先找出穷人能够直接受益的高收益的项目，从而为贷款项目和其他业务的开发奠定分析基础。[7]
历经76年的发展，世界银行的运行机制也在不断顺应时代发展的要求而进行不断更新和完善。当前，世界银行正在推进旨在增强包容性、促进创新、提高效率、增强效果和促进问责的多项改革，并加大同联合国、国际货币基金组织、其他多边发展银行、捐款方、公民社会及基金会的合作力度。同时，为了能反映21世纪国际经济发展实际情况、承认更多利益攸关方的作用和责任、赋予发展中国家更大话语权，世界银行还要进一步深化改革。所有这些改革旨在提高服务质量、促进成员国社会经济发展，同时也为创新成员国与世界银行的合作模式开辟新的途径。
二、世界银行的发展理念
（一）消除极端贫困
世界银行集团的使命刻在华盛顿总部的石头上：“我们的梦想是一个没有贫困的世界。”[8]这一使命是世界银行在超过145个借款国开展的所有分析、运作和召集工作的基础，也是他在一代人的时间内消除极端贫困、在全球范围内以可持续方式促进共同繁荣目标的支撑。
过去几十年，减贫取得了显著进展。世界实现了第一个千年发展目标，即到2015年将1990年的贫困率降低一半，比预定计划提前了5年，即2010年已完成目标。尽管在减少贫困方面取得了进展，但全球生活在极端贫困中的人数仍然高得令人无法接受。根据全球增长预测，减贫速度可能不足以实现到2030年消除极端贫困的目标。
由于世界上60%以上的极端贫困人口生活在中等收入国家，所以世界银行宣布到2030年前消除极端贫困，不仅只关注低收入国家，而且还关注最贫困的人，无论他们生活在哪里，并与所有低收入水平的国家合作，投资于他们的福祉和未来。
世界上仍然有许多人难以获得良好的教育、医疗、电力、安全用水和其他关键服务，这往往取决于社会经济地位、性别、种族和地理位置。此外，对于那些能够摆脱贫困的人来说，进步往往是暂时的：经济冲击、粮食不安全和气候变化可能会夺走他们来之不易的成果，迫使他们重新陷入贫困。所以在迈向2030年的过程中，世界银行在不断地探索解决这些问题的方法。
（二）建立共享繁荣
世界银行消除极度贫困的目标与促进共同繁荣的目标是相辅相成的，后者的重点是提高每个国家底层40%人口的收入增长。从广义上讲，促进共享繁荣意味着改善每个国家最不富裕人群的福利，其中包括大力强调解决持续存在的、使人们世世代代处于贫困之中的不平等问题。
世界银行的工作以强有力的国家主导、改善人民生活条件的项目为基础，这些项目旨在推动增长、提高收入中值、创造就业机会、使妇女和年轻人充分融入经济、应对环境和气候挑战中去，并为每个人建设更强大、更稳定的经济提供支持。这并非一条容易的道路，但世界银行以其为工作核心，持续推进与各国密切合作的工作，帮助他们找到改善公民生活最好的方法。[9]
三、中国与世界银行的合作
（一）中国参与世界银行的基本情况[10]
1. 中国参与世界银行情况
中国是创始国之一，于1980年恢复世界银行集团的合法席位。截至2019年11月，中国在国际复兴开发银行的投票权为119363票表决权，占总投票权的4.8%，居第三位。截至2011财年底，国际复兴开发银行对华承诺贷款累计约达392亿美元。
2. 中国参与国际开发协会情况
1980年，中国恢复了在世界银行集团的合法席位，并同时成为国际开发协会的成员国。截至2019年11月，中国在国际开发协会的投票权为639287票表决权，占总投票权的2.25%。截至1999年7月，国际开发协会共向中国提供了约102亿美元的软贷款。从1999年7月起，国际开发协会停止对中国提供贷款。2007年12月，中国向国际开发协会捐款3000万美元。2016年12月，中国承诺向国际开发协会第18次增资捐款6亿美元，并首次使用部分中国气候变化南南合作基金和用人民币捐款。
3. 中国参与国际金融公司情况
1980年，中国恢复了在世界银行集团的合法席位，并同时成为国际金融公司的成员国。截至2019年11月，中国在国际金融公司认购股份61756股，占国际金融公司法定股本总额的2.41%。中国在国际金融公司的投票权为62571票表决权，占总投票权的2.3%。自国际金融公司1985年批准第一个对华项目起至2011财年底，国际金融公司在中国共投资了218个项目，并为这些项目提供了54.3亿美元的资金，其中41.5亿美元为自有资金，10亿美元来自世界银行集团中的其他银行，2.8亿美元为国际金融公司所提供的担保。
（二）世界银行支持中国发展的理念
1. 使中国融入世界经济
世界银行寻求支持中国更多地参与多边经济机构，增加中国的贸易和海外投资，并增加中国参与官方发展援助。在世界银行集团内部，中国2007年成为国际开发协会的出资国，2010年成为第三大股东。在亚洲，中国向亚洲发展基金捐款3500万美元，2010年向亚洲开发银行增资扩股提供资金，向东盟与中日韩信贷担保和投资提供了2亿美元。在非洲，跟进其在2006年对非洲开发银行（AFDB）的贡献，中国主办非洲开发银行和非洲发展基金年会，2007年设立中非发展基金。[11]该基金已向大约30个非洲项目投资11亿美元，另外承诺了10个项目，预计还将批准另外一个项目，2012年用于非洲项目的资金为20亿—30亿美元。在拉丁美洲，中国成为美洲开发银行（IADB）的成员，两家中国银行加入了美洲开发银行贸易融资。2010年，中国进出口银行在拉丁美洲投资10亿美元与美洲开发银行合作，在拉丁美洲进行股权投资。在增加中国的贸易和海外投资方面，2006至2011年，中国进出口继续快速增长，分别增长了133%和113%（累计），而对外直接投资增长了3倍。中国有14个自由贸易协定（自贸协定）伙伴包括31个经济体系，其中10个已签署。2007年，中国与东盟签署了《中国—东盟自由贸易区服务贸易协定》。在增加中国对官方发展援助的参与方面，2004至2009年（取得的最新数据），中国对外援助每年增长29.4%。为了加强管理对外援助的主要机构（商务部、外交部和财政部）之间的协调，中国在2008年建立了部际沟通机制，2011年升级为部际协调机构[12]。
2. 减少贫困与不平等
自20世纪90年代以来通过世界银行项目引入的社区参与方式，越来越多地被作为减贫规划的一个基本概念。中国贫困地区的教育范围和文化程度都有所增加，城乡贫困人口获得卫生服务的机会都有所改善，农村互联互通的加强促进了农村生产率和收入的提高，在改善农民工基本社会服务方面也取得了一些进展。在消除绝对贫困方面，中国在多个领域努力实现减贫目标，国务院扶贫开发领导小组办公室负责协调扶贫开发工作项目，所有的直线部门都必须将减贫目标纳入其工作策略，动员全社会共同抗击贫困。在扩大农村贫困人口的经济机会方面，政府减贫战略的一个关键要素是通过发展农村基础设施（道路、水电）和农村企业，改善贫困村民的创收机会。在“十一五”期间，中央财政对农村公路投资年均增长30%以上，发展水平提高了近两倍，许多大中型灌区和节水灌溉项目得以完成，改善了农业用水状况。其中一项重要的政策支持是发展领先的农业企业，以此作为延伸农业价值链和促进农业商业化和现代化的支柱。世界银行集团在所有这些领域提供了资金和知识支持，一些地方一级的项目正在试验新方法，AAA级的项目则将重点放在改革步骤上。[13]
3. 应对资源短缺和环境挑战
世界银行集团旨在帮助中国建设资源节约型社会，改善自然资源管理，改善土地管理和环境管理，履行中国在国际环境公约中的承诺。国际复兴开发银行和国际金融公司在中国的能效、可再生能源开发、能源融资、节水和污水管理项目方面都有大量投资。国际复兴开发银行超过76%的新贷款（81%包括全球环境基金）都有环境目标，其中大多数都涉及与能源和水相关的问题。亮点包括中国可再生能源发展规划（CRESP）（FY99和FY07），帮助完善了中国在可再生能源方面的法律和监管框架、风力涡轮机的国家标准及风力和水电的发电能力，以及国际金融公司的中国能效项目（CHUEE）（FY07）。该项目提供综合投资，并改善能效融资。全球环境基金共同资助了许多国际复兴开发银行项目。此外，世界银行提交了大量AAA级报告，涉及的主题从能源、煤炭开采、水质、稀缺性和管理、气候变化到交通，为中国项目提供支持。
国际复兴开发银行支持中国的包括向水和城市环境项目以及农业和林业项目提供若干贷款。这些项目试验了综合资源管理方法、地方社区参与模式、气候变化适应措施以及城市污水处理和减少污染的方法。世界银行的分析工作涉及中国的环境保护行政管理体系、农村用水改革、森林政策和废物管理。国际金融公司为中国提供了若干行业的环境和社会标准。[14]
4. 为提高有效增长提供资金
世界银行旨在帮助中国提高金融服务的可及性和配置效率，深化金融市场，降低金融领域的系统性风险。国际复兴开发银行的支持包括几项AAA评级，包括协助中国证监会制定长期愿景、加强监管能力、发展抵押贷款市场，还就国家控制的金融机构的管理和向国际标准转变会计惯例向政府和中央银行提供了援助。已经完成的金融部门评估计划（FY12）审查了债券、股票和保险市场以及金融机构的信贷风险政策和做法。国际金融公司投资于保险行业，发行“熊猫”债券，并通过投资和AS帮助中国改善特定金融机构的治理。
在世界银行的援助下，中国金融体制改革改善了金融部门的结构、绩效和监管。中国扩大了融资渠道，增加了对中小企业的贷款，加强了农村信贷机构。资本和保险市场的法律和监管环境已取得进展，但需要进一步加强。通过公司债券为基础设施融资也取得了进展，但市政债券发行仍未得到发展。有三家金融监管机构都颁布了符合经合组织原则和国际最佳实践的公司治理准则，但没有关于合规的信息。世界银行集团在金融领域的支持力度很大，但在管理系统性金融风险方面相对有限。[15]
5. 完善公共和市场制度
世界银行集团的援助还旨在帮助加强企业和区域竞争力，改革公共服务部门，理顺政府间财政关系，提高预算绩效。在提高企业和区域竞争力方面，世界银行在2006财年对中国国有企业投资组合和国有企业股利政策进行研究，在2007财年对中国120个城市的投资环境进行评估，以及对中国和印度的创新体系进行研究。世界银行也在理顺政府间财政关系方面做出努力，并且支持这一目标，在2006财年开展了经济改革实施信托基金贷款业务，其中包括若干公共财政组成部分。世界银行还发表了一份关于农村地区公共财政的报告，一份关于农村地区第11个财政年度的监测和评价框架的报告，以及一份关于宏观财政问题的政策说明。
中国已经推进了体制改革，包括国企改革和吸引私人投资，尤其是外国直接投资，分类工作取得了良好进展，并且推进了事业单位改革试点和全面改革公共服务体系。中央政府增加向地方政府转移资金，以资助扩大的社会保障网络，同时在年度预算过程中注入了更多的严谨性，以改善绩效和问责制。但是，在简化反竞争商业条例方面进展有限，政府间财政关系没有根本改变，也没有关于预算改革结果的资料。[16]
[1] 1973年，布雷顿森林体系解体，国际货币基金组织和世界银行作为重要的国际组织仍得以存在，并发挥重要作用。而创建布雷顿森林体系时所秉持的“国际合作”和“多边主义”初心。
[2] 世界银行网站：https://www.worldbank.org/。
[3] 中国外交部网站：https://www.fmprc.gov.cn/web/wjb_673085/zzjg_673183/gjjjs_674249/gjzzyhygk_674253/sjyhjt_674423/jtgk_674425/。
[4] 何丽：《国际组织在华金融扶贫经验和启示》，《甘肃金融》，2018年第10期。
[5] 何勇，潘良君，王蔚：《世界银行贷款项目管理实务精解》，东南大学出版社，2017年，第1—6页。
[6] 何勇，潘良君，王蔚：《世界银行贷款项目管理实务精解》，东南大学出版社，2017年，第1—6页。
[7] 何勇，潘良君，王蔚：《世界银行贷款项目管理实务精解》，东南大学出版社，2017年，第1—6页。
[8] 王君：《重塑布雷顿森林体系》，《银行家》，2009年第2期。
[9] 世界银行官网：2020年，https://www.worldbank.org/。
[10] 中国外交部网站：https://www.fmprc.gov.cn/web/wjb_673085/zzjg_673183/gjjjs_674249/_gjzzyhygk_674253/sjyhjt_674423/zzgx_674427/。
[11] 周景春：《中国对非洲投资战略及支持政策体系研究》，硕士学位论文，中山大学，2009年。
[12] 世界银行官网：2012“CPSCR Review Independent Evaluation Group”Accessed October 26. https://www.worldbank.org/。
[13] 世界银行官网：2012“CPSCR Review Independent Evaluation Group”Accessed October 26. https://www.worldbank.org/。
[14] 世界银行官网：2012“CPSCR Review Independent Evaluation Group”Accessed October 26. https://www.worldbank.org/。
[15] 世界银行官网：2012“CPSCR Review Independent Evaluation Group”Accessed October 26. https://www.worldbank.org/。
[16] 世界银行官网：2012“CPSCR Review Independent Evaluation Group”Accessed October 26. https://www.worldbank.org/。