3.1 中国资本账户开放的发展历程

3.1.1 中国资本账户开放的历程回顾

中国资本账户在曲折中逐步实现开放。中华人民共和国在成立初期还处于社会主义探索阶段，严重缺乏外汇资金，在计划经济体制下，我国货币政府当局实施严格的资本账户管制，中国资本账户也在近30年中处于完全封闭的状态。直至1978年，中国大力推进改革开放，资本账户才随之逐步开放。可以说，中国资本账户开放的发展历程是与改革开放的历程密切相关的（白晓燕等，2008）。本书将资本账户开放的发展历程划分为如下四个阶段：

1．资本账户的封闭阶段（1978年以前）

20世纪70年代以前，中国政府对外汇的管理和对外贸易的管制非常严格，主要体现在两个方面：一是人民币汇率由国家统一规定，二是央行直接负责外汇资金的管理和业务。在这种制度下，中国基本上不向外借债，同时也不进行对外直接投资，对资本账户严格管制。此时的资本账户既无流入也无流出，处于完全封闭的状态，这一状态直到20世纪70年代末才逐渐改善。

2．资本账户的逐步推进阶段（1979—2001年）

1978年年底，中国开始实行改革开放。中国政府逐渐意识到资本流动的重要性，开始放松对资本账户的管制，这不仅吸引了外商投资，也促进了中国企业的对外直接投资。这一时期，中国实行的汇率制度也发生了重大变化，打破了改革开放之前所实行的统一管制汇率制度，实行外汇留成制度，对中国境内居民的外汇管理以及外汇兑换的管理逐渐开放，但是对资本账户的管制仍然较为严格。

1993年中国共产党第十四届三中全会胜利召开，通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，这为中国资本账户开放指明了方向。根据该决定，中国开始在外汇管理上实施重大变革，其中包括实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度，在成立外汇交易中心的基础上建立规范统一的外汇市场，等等。此后，中国政府又取消了经常项目下的国际支付和转移的限制措施和对其他经常项目的汇兑管制，进一步实现了人民币在经常项目的完全可兑换。这一时期中国对外投资和资本流动都处于较为繁荣和发展的阶段，直至1997年亚洲范围内的金融危机爆发。中国政府为了应对资本外逃和人民币贬值对经济造成的冲击，开始采取措施加强对资本流动的限制，使得资本账户开放出现一段时间的停滞。

3．资本账户的加速开放阶段（2002—2007年）

20世纪90年代末的金融危机使得中国政府当局放缓了资本账户开放的步伐。直到2001年年底，中国加入世贸组织（WTO），中国的资本账户开放才又重新开始发展，并逐渐步入加速期。在经济全球化局势的推动下，中国政府为了促进资本账户开放，提高行政效率，出台了一系列有效措施。2002年，国家外汇管理局发布了《合格境外机构投资者境内证券投资外汇管理暂行规定》公告，提出从当年12月开始实施“合格境外机构投资人”（QFII）制度安排。2003年，党的十六届三中全会上通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，“在有效防范风险前提下，有选择、分步骤放宽对跨境资本交易活动的限制，逐步实现资本项目可兑换”。随后我国政府不断加速资本账户的改革步伐，包括完善外债管理、资本市场和货币市场启用合格境内机构投资者（QDII）和合格境外机构投资者（QFII）的投资限制管理模式和放开境外投资管理保险资金的制度管制。

4．资本账户的深化改革阶段（2008年至今）

2008年由美国次贷危机引发的全球范围内的金融危机，对世界经济格局和社会发展都造成了巨大的冲击，中国经济也在一定程度上受到了影响。中国政府在资本账户开放方面推出两方面重要举措：一是抓住发达国家由于经济危机而导致资产估值偏低的机会，推动中国企业“走出去”，开展大规模对外直接投资；二是努力推动人民币国际化，扩大人民币在国际范围内的使用。这两项举措不仅提高了中国企业在国际上的竞争力，同时促进了国内金融市场改革，在引入国际资金的同时也提升了中国国内实体经济的金融支持效率。

2012年以来，中国经济已经进入深化改革的新时期，随着经济发展结构的不断调整，资本账户开放也进入了深化改革时期。2013年国家外汇管理局和证监会进一步简化了QFII的审批程序。2013年7月，国务院常务会议上通过了《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》，其中涉及外商投资改革以及对资本账户开放的相关问题。2016年，党中央、国务院决定在重庆市、四川省、陕西省等设立7个自贸试验区。2018年十九次全国人民代表大会也指出，加强自贸区的建设，为资本账户的进一步开放奠定了坚实的基础。

3.1.2 中国资本账户开放背后的行为逻辑及其转变

如前所述，中国资本账户的开放经历了漫长而又曲折的过程，从改革开放前的完全封闭状态到如今的深化改革，在这一过程中取得了卓越的成效。中国资本账户的开放，因受金融危机影响，也曾几度停滞，其中最为明显的是2008年的金融危机（张宇燕，2008；张宇燕，2010；游宇，2016）。2008年金融危机之前，中国政府的资本账户开放一直坚持渐进、审慎和可控的开放道路。2008年全球金融危机的爆发不仅使各国经济金融受到重创，同时也使各国对资本账户开放的态度产生了转变。危机中，资本账户开放程度较低且对跨境资本流动进行管制的国家受到危机的影响反而较小。2012年以来，中国学术界对资本账户开放问题也一直存在争议。当前政府当局考虑到中国经济还处于比较复杂的国内外形势之中，但依然选择继续加大资本账户的对外开放力度，其背后的行为逻辑值得我们深思。

1．金融危机前的资本账户行为逻辑分析

2008年全球金融危机爆发之前，中国选择开放资本账户主要是秉持中国渐进式改革的总体策略，其内在原因是配合中国出口导向的发展策略和积累外汇储备资产等。下面从四个角度对这一时期资本账户开放的行为逻辑进行详细分析。

（1）坚持渐进式改革的总体策略。

改革开放后中国坚持渐进式的开放发展道路，这是由中国这一时期的基本国情和中国特色社会主义道路决定的。中国只有进行不间断的、持续的、有效的改革，正确处理好改革、稳定与发展之间的关系，才能保证国家的健康稳定发展。渐进式改革的宗旨是“试错+推广”的模式，探索改革发展的最优模式，同时尽可能地减少由改革变动造成的负面影响。资本账户改革作为改革开放的一部分，同样具备这一时期改革开放渐进式发展的特征，由原本的完全封闭状态逐渐放开，中国开始了国际资本的融通和与国际经济金融的交融。由于资本账户属于不确定性比较大的项目，需要多种制度配套实施，这一特征更加决定了资本账户开放需采取渐进的方式。

（2）配合中国出口导向的发展策略。

出口导向贸易战略又称出口促进贸易战略，是指发展中国家政府实施鼓励加工业产品出口，改善以原始初级产品出口为主的状况，通过调整产业结构，提高国外投资收入，进而推动国内经济发展的战略。20世纪60年代末，“亚洲四小龙”通过实施出口导向的贸易战略，在短时期内实现了经济上的巨大飞跃。借鉴其发展经验，中国也开始实施出口导向战略，通过引进市场调节机制，解除多项保护主义经济政策，以贸易出口带动经济的飞跃式发展。在此基础上，中国政府加强外向型加工业的发展，增大工业制成品出口量，加快经济工业化的进程。在鼓励出口的同时，中国大量引进海外的技术、资产以及进口原料，弥补中国在资本流动和原材料上的不足。这些举措都在一定程度上促进了中国资本账户的开放，如中国政府开放了对FDI（外国直接投资）的限制，并实行减免所得税、土地补贴等财政措施与之相匹配。

（3）积累外汇储备资产。

在发展中国家中，中国外汇储备的增长速度比较迅猛。1996年年底，中国外汇储备为1000亿美元左右。1997年亚洲金融危机的爆发使中国处于举步维艰的状态，只能通过增加外汇储备来保障自身金融安全。

20世纪70年代末到21世纪初，中国政府持续对资本账户进行开放，采取先开放资本流入、再放开资本流出的相关措施，使得外汇储备不断增加。中国外汇储备的增长速度比较迅猛，2007年年底上升至1.53万亿美元，相较于1996年增长了8.6倍。中国目前已经超越日本成为全球最大的外汇储备持有国。

（4）吸取其他国家开放资本账户的经验教训。

金融危机的爆发常常与国际资本的管制有着较为紧密的联系。金融危机爆发的普遍原因是对资本账户管制的减少以及顺应周期的宏观经济政策。20世纪80年代的拉丁美洲债务危机以及1997年的亚洲金融危机都是对资本账户的管制不当引起的。所以中国政府要借鉴其他国家的经验，谨慎选择资本账户开放的策略，综合考虑中国国内金融市场不健全和金融制度仍处于脆弱阶段的基本国情。

2．金融危机后的资本账户行为逻辑分析

2008年金融危机的爆发对中国经济产生了较大冲击。中国政府当局虽然仍继续选择加大资本账户开放进程，但其背后的行为逻辑较危机之前发生了一些转变。具体来说，可以将这一时期中国资本账户开放的行为逻辑总结为以下几个方面：

（1）促进国内结构性改革。

改革开放后，中国渐进式改革已经实施了40多年，其弊端开始逐渐显现。渐进式改革对生产关系的调整是在不触及既得利益集团的经济利益的前提下进行的。随着改革的不断深化，为了保证社会的持续发展，进一步的改革就必须在制度层面加大力度。此时，无论如何都无法避免给既得利益集团造成损失，这使得改革面临较大的压力。正因如此，如果不改变这一局面，中国更深层次的改革将会成为一种零和博弈，社会中也可能会出现尖锐对立的形势，形成不稳定因素。因此，中国有必要改变这种现状，而开放资本账户就是最佳选择之一。它不仅可以引入外部竞争，同时也可以促进国内结构性改革，改变改革措施中存在的不利因素。

（2）加快产业结构升级。

改革开放后中国经济发生了翻天覆地的变化，是经济史上的一个奇迹。中国从“一穷二白”发展至今，原本以廉价劳动力、环境、能源等资源为主的禀赋型产业不再是中国在全球经济中的竞争优势，要形成新的国际竞争优势就必须对当前的产业结构进行调整。中国需要从以劳动密集型产业为主向以技术密集型和高附加值资本型产业为主转型，同时借鉴海外经验，扩大海外投资，通过海外并购掌握学习国外先进技术和管理经验。因此为了促进中国企业“走出去”，中国就需要放松对企业海外投资的各种限制，拓宽投资渠道，促进资本流动。

（3）外汇储备保值。

外汇储备是既可以弥补国际收支赤字，也可以维持汇率稳定的一种重要手段。中国的外汇储备从2000年起出现快速稳定增长的趋势，截至2006年2月底已经高达8537亿美元，超过日本成为最大的外汇储备持有国。中国外汇储备主要用于投资发达国家政府债券，如美国、英国、日本等。在这种情势下，外汇储备的保值增值问题便成为央行面临的一大重要挑战。2008年全球金融危机后，美国、英国等发达国家将国内的利率持续下调，实施以量化宽松为主的货币政策，这对中国的货币保值造成极大的威胁。为提高外汇储备的收益率，中国政府改变过去“宽进严出”的思路，放松对资本流出的限制，从而通过增加对外投资维持外汇储备的市场价值。

（4）推进人民币国际化。

经济危机爆发对全球各国家产生了重大影响，特别是欧美发达国家的经济都出现了较大程度的下滑。中国作为发展中国家，经济在政府采取了相关救济措施后保持增长，使中国在之后的国际经济发展中处于有利地位，人民币在全球范围内的影响力也在逐渐增强。但是要使人民币走向国际化，成为国际范围内的结算货币，就要加强资本账户的开放。中国政府可以通过对外贸易投资向境外输出人民币，同时也可以通过开放国内债券、股票和证券等金融市场，吸引海外人民币资金流入，通过资本账户开放解决中国当前货币地位与经济地位不匹配的问题，推动人民币国际化。